87号文来袭!融资平台公司和参与PPP企业何去何从?

　　关注建筑行业资讯的都知道，近期87号文件的火热来袭，掀起了建筑业的热潮。这个文件的主要目的，是制止地方政府以政府购买服务的名义违法违规举债。相信比较多的地方政府都有这么做，之前两三年这种情况非常普遍，不少金融机构，包括投资人，都以这种形式给地方政府融资。接下来360建筑网小编带大家详细解读下87号文件。

　　专家解读：如何看待87号文

　　87号文定性

　　87号文在业内引起了比较大的反响，在解读前，我想先开宗明义地，对这个文件作一个总体评价。

　　说到这个文件，大家要首先认识到的是，文件里面并没有新的东西。也就是说，这个文件里面所有的规定都是重复旧有文件，或是重复、或是阐明、或是强调、或是深化，而不是提出了一些新的东西。

　　所以，这并不是一个颠覆性的或者创设性的文件，而是以明确相关部委的管理态度以及将来的管理思路为目的的文件。这是我希望大家首先要有的认识。

　　这个文件的名字是《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》。根据我的了解，这个文件当中的相关内容，可以作为财预[2017]50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》一文的延伸。

　　所以财政部认识到了这种情况的严重性，然后发了这样一个文件。其实已经酝酿很久了，而不是突发的。

　　87号文全文解读

　　第一条

　　强调了坚持政府购买服务改革的正确方向，其中有一句是比较重要的，就是政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。

　　第二条

　　说到了严格按照规定范围实施政府购买服务，里面明确说了政府服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供的基本公共服务项目。

　　同时还强调了政府购买服务应该是纳入到政府购买服务指导性目录里面的服务事项。这个原则是它强调的正面原则。真正的政府购买服务，首先是一种基本的公共服务，而非工程和货物。因为政府购买主要分为购买工程、购买货物和服务。

　　根据第一和第二条，我们可以看到，政府购买服务至少要

　　1.符合基本服务

　　2.在指导性目录里面

　　3.先有预算

　　这三个原则，这是前两条已经列明的政府购买服务的三个要素。这样的原则并不是创设性的。之前的相关政府购买服务文件，如《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，之后还有《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，两个文件都强调了刚才我说的三个原则。

　　只不过有些地方政府和金融机构对相关的规定并没有留意，或者是留意到了以后，并没有严肃地对待。

　　第二条同时提到了“负面清单”，也是这两天业内专家解读当中用到比较多的一个词。

　　负面清单列举了不能够列入政府购买服务的范围，包括原材料、燃料、设备等货物作为政府购买服务，同时基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程，不得作为政府购买服务，严禁建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围，这些是在上面确定的三个原则之后，又重申了这样一个负面的清单。

　　我们认为，仅是正面的约束恐怕不够。如果希望彻底禁止这样一些乱象的话，确实需要有负面清单，这个87号文中也明确地提出了负面清单。

　　第三条是关于严格规范政府购买服务的预算管理。

　　第三条是在年度预算和中期规划当中据实足额安排，这是我们之前强调的，政府购买服务应该是先有预算后有购买。即首先已经在预算当中安排了这样一个支付事项，然后才能有相关的支付行为，所需资金应该在既有年度预算当中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

　　这一条说得非常清楚，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务，政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期规划预算之内。

　　这里强调了刚才我们说的政府购买服务是先预算后购买服务的要求，其实也呼应了之前政府购买服务的期限要求。

　　之前关于政府购买服务的要求和文件中，都明确提到了政府购买服务原则上是不得超过三年的。为什么规定是三年？因为我们国家有一个中期财政规划，每个地方的政府都会做一个中期财政规划，这个财政规划本身期限就是三年。

　　所以如果坚持先预算后采购的原则，那么这种采购只可能是在三年以内，因为中期财政规划本来就只有三年，顶多是已经预计到三年中将对这个服务进行采购，并且把它列入现有的中期财政规划当中。

　　所以虽然这一条并没有明确地说期限不得超过三年，但是期限应严格限制在中期财政规划期限之内，这是之前政府购买服务不得超过三年的限制。

　　针对这一条我想再多说一句，这两天也有很多专家在网上提到，之前某些地方政府已经实施了政府购买服务的行为，会不会被要求整改？

　　有些专家说，只要政府购买服务已经由人大审批纳入到预算了，这就已经合法了。根据我刚才的解读，大家应该都是清楚的，即使是已经进行了政府购买服务，并且也由当地人大审批了，但是如果不符合先有预算后采购，并且期限超过了三年，那么这也存在合法性的问题。和人大有没有批，其实没有非常大的关系。

　　第四条是严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

　　其实这一条主要是针对一些金融机构，就是利用地方政府和平台公司签订的一些政府购买服务的合同来给地方政府进行融资，针对的是这样一些行为。

　　这个文件明确提到了金融机构。而前一段时间发的50号文，还有去年关于土储的财综〔2016〕4号文《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，里面提到了银行不得给土储机构提供融资。

　　这使得4号文下来以后，还有些非银行金融机构依然给土储机构提供融资。所以，这个文件当中不仅说的是银行，而是说的所有金融机构。

　　最后一句提到地方政府及其部门不得利用或者虚构政府购买服务为建设工程变相融资，其实基本都是这样的含义。

　　当然，这一条同样不是一个新的文件。因为我们知道，新《预算法》和43号文下发以后，地方政府除了发行地方政府债券是合法的举债融资渠道以外，不得使用其它任何方式变相举债融资。

　　因而利用或者虚构政府购买服务的行为进行变相融资，同样是违反《预算法》和43号文的。

　　第五条是关于切实做好购买服务信息的公开。

　　前两句提到了信息公开的规定，第三句说到坚决防止借政府名义进行利益输送。

　　最后一段

　　其实大家都比较容易忽视，这里明确提到了，对已经实施的政府购买服务的项目如何解决：要报省级政府批准以后会同有关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务的情况，发现违法违规的问题，督促相关地区和单位限期整改。

　　这里可能就涉及到既有项目整改的问题。具体怎么整改、能不能把已经有的政府购买服务的一些做法，都整成规范的融资行为，恐怕中间也存在着比较大的难度。

　　具体需要怎么整改，我们可能还要看下一步的政策导向。

　　政府购买服务和政府付费PPP项目有什么区别？

　　政府购买服务应该属于政府购买工程、政府购买货物、政府购买服务当中的一种。PPP是一种特殊的基础设施领域的投融资形式。

　　当然，PPP也有三种付费模式。其中政府付费，对应的就是完全没有使用者付费的公益项目。

　　很多人理解的是：政府付费的PPP项目，就是政府购买服务。这个理解是完全错误的。

　　它们两个是并行的概念。就像我刚才说的，PPP是基础设施领域的投融资形式，政府付费只是PPP当中的一种付费形式，和政府购买服务是两回事，不能同等地对待。

　　虽然有关部委的文件中提到了PPP分为特许经营和政府购买服务两种形式，但这种说法我们认为不是特别严谨。

　　这两年，有非常多的人存在类似的解读。或者是认为PPP操作流程比较复杂，因为它是一种基础设施领域独有的投融资模式，它有自己相关的操作规范，操作流程比较复杂。另外，所有PPP项目的政府付费受到10%的公共预算支出的限制。

　　所以投资人、金融机构和政府方，都希望借道所谓的政府购买服务这种简单的方法，来把很多基础设施建设，或者是融资服务，全部列入到政府购买服务当中。

　　这种行为会加剧地方政府的或有负债风险。一方面违反了先有预算后采购的原则，突破了现有的政府采购预算；另一方面又不受到10%预算管理的限制，所以很容易产生比较大的地方负债的风险。

　　因为很多基础设施项目都用这种简单的政府购买服务的形式去做，事实上也架空了对PPP模式的设置。因为很多人不愿玩PPP，不想受PPP规则或者各方面的约束，就做简单的政府购买服务。

　　这么做了以后，对PPP模式的设置，包括这两年财政部和发改委所做的一系列设置，其实都等于是枉费了心血。大部分人都是借道简单的政府购买服务，就是把PPP的模式架空了。

　　所以主要是基于刚才我说的这两点想法，有了这样一个文件。这样的文件其实并没有新创什么，而是在重申旧有的关于政府购买服务的规定，并且阐明了负面清单。

　　政府购买服务和政府付费PPP项目有什么区别？

　　应该说，这个影响并不是今天才有，而是《预算法》和43号文出来以后，融资平台公司已经受到了这样的影响。

　　但是由于有了这样一些借道的行为，很多融资平台公司假借和政府签订政府购买服务的协议，继续进行融资，其实也是一种变相举债的行为。这个行为本身就是违法的。既违反43号文，也违反了《预算法》的规定，同时也违反政府购买服务的相关规定。

　　但是平台公司一直都这样做，很多金融机构也一直这样借款融资。我想，这个文件只是对这种行为的一个明确的禁止。但是，这种禁止并不是今天才有的。

　　下一步融资平台公司该何去何从？

　　其实从43号文和《预算法》出台以后，融资平台公司应该早已设想将来的经营方式。我们也跟很多融资平台公司沟通过，很多融资平台公司还心存侥幸，认为43号文和预算法还不够明确，是不是还有其它的方式去规避。

　　应该说，从去年年底一系列关于地方政府债务管理，包括这两个月刚出的50号文、62号文和87号文，对融资平台公司的政策导向是越来越清晰了。再走旧有的背靠政府信用进行融资的做法，恐怕是再也行不通了。

　　未来，融资平台公司确实需要进行商业化的转型，作为一个市场主体竞争基础设施建设的商业机会。

　　将来的政策导向，肯定是融资平台公司要和其它市场主体，一样作为一个市场的主体去进行竞争，拿到项目，并且依赖自身的信用和项目的信用进行融资。

　　87号文对现有参与PPP的上市公司有什么影响？

　　我们要明确一个概念，就是刚才反复强调的，禁止的政府购买服务和PPP项目当中政府付费类的公益基础设施建设，两者并不是一码事。

　　这个文件并没有禁止政府付费类的PPP，PPP也并不是这个文件禁止的对象。

　　我们可以预计，在政府购买服务行为被禁止以后，大量的公益类项目会通过PPP的模式进行操作，因为这是把违规融资的后门给堵了。我们相信，大量公益类的基础设施建设如果还需要社会资本进行投资建设的话，肯定只能通过PPP的模式来进行操作。

　　所以从这个层面来看，堵住简单的政府购买服务进行基础设施建设的后门，是对现在已有的PPP公司的利好。因为这种项目将来会更多，对投资人的需求会更大。我认为这是整体层面的一个利好。

　　我们看到，50号文当中明确提到，包括今年很多文件都反复强调做规范的PPP。所以可能有些公司再以简单的政府购买服务的形式来做基础设施项目的建设，确实可能面临一些整改。这样可能会造成一定的损失。

　　如果所投资的PPP项目本身并不符合我国财政部、发改委对本轮PPP项目合规化的要求，也有可能在今年对PPP项目规范化的管理当中受到影响。

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